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江苏宿迁“一照一号”改革实践与思考

发布时间:2019-04-30 08:13 来源:未知 编辑:admin

  4月15日,江苏省宿迁市发出全国首张18位编码“一照一号”工商营业执照,同时发出全国首张基于统一编码规则的社会团体法人证书。截至4月22日,全市共发放“一照一号”营业执照41张、社团及其他社会组织证书5张,宿迁市“一照一号”综合改革进入实质运行阶段。

  从2月中旬接到宿迁市政府下达的尽快落实“一照一号”的改革任务,到3月初编码规则出台,到4月5日改革方案通过,再到22日改革实质运行一周时间,笔者全程参与了每一阶段工作,对“一照一号”改革实践有一些思考。

  推进“一照一号”改革必须树立法治思维,在现有编码办法的基础上和现行法律法规框架内谋划改革,从而降低改革成本,并有利于在更广范围内实现成果互认和推广运用。

  深入研究国内市场主体主要赋码规则。工商行政管理市场主体注册号编制规则(GS15-2006):注册号采用15位代码,从左至右依次为6位首次登记机关码、8位主体顺序码、1位校验码,其中第7位标示企业类型,具体为内资用0-3、外资用4-5、个体工商户用6-9。该规则可满足市场主体编码需要,通过8年运行已证实科学可行,但缺点是未涵盖农民专业合作社(国家工商总局2007年另行发文,采用“NA”字母标识法),且无法与非市场主体对接。

  组织机构代码编码规则(GB11714-1997):组织机构代码由8位本体代码与1位校验码组成,本体代码由质监系统内部算法产生,直观性与可识别性差。

  税务登记证号编码规则:已领取机构代码证的纳税人采用区域码+组织机构代码,个体工商户纳税人采用经营者居民身份证号码,外籍及港澳台纳税人采用区域码+相应有效证件号码,导致税务证号有15、17、18、20位四种类型之多。

  系统研究国外市场主体赋码规则。国外市场主体编码缺少世界性通用规则,各国大多自行编码。在美国,有的地方采用5918759-0142之类的11位码,有的地方采用C1777515之类的字母加序号;在日本,一般采用12位编码;在大洋洲,一般采用自然累积码;在欧洲,各国市场主体注册号长期自成一体,为改变这一现状,由挪威、瑞典、爱尔兰等国主要参与的企业跨国转移注册地模型已编制完成,采用15位注册实体标识方案,从左至右依次为2位英文国别+2位登记注册机构英文简称+9位实体顺序号+2位校验码,目前已得到欧洲企业注册机构认可和推广。

  全面研究了国内自然人、机关、事业单位、社团、其他社会组织等9类非商事主体编码规则。公民身份证号编码规则(GB11643-1999):由18位码组成,从左至右依次为6位地区代码、8位出生年月日、3位顺序码、1位校验码。优点是规则统一、直观且可识别度高,便于基层按规则不经上级审定即时赋码,缺点是仅适用于自然人。

  事业单位法人证书编码规则:采用12位编码,从左至右依次为1位单位规格码(1级事业单位为1,2级事业单位为2)、6位核准登记管理机关代码、5位法人单位编号。显然,5位主体编号容积率过小,且无校验码不利于证照防伪。

  卫生机构(组织)代码编制规则(WS218-2002):采用组织机构代码+机构属性代码的22位字母与数字混合编码。该规则基于组织机构代码编码,意味着必须先取得组织机构代码方能登记。

  律师事务所执业许可证编码规则:17位编码从左至右依次为1位文本种类、2位省级、2位市级、4位首次批准年度、1位组织形式代码、1位总/分所代码、6位序列号代码。显然,该编码法有其行业局限性。

  社会团体法人证书编码规则:缺少全国统一规则,一般由地方自行编码,有4-12位不等。

  民办非企业单位登记证书编码规则:同样没有全国统一规则,普遍采用6位码,容量过小。

  宗教活动场所登记证编码规则:采用11位编码,如河北省石家庄市无极县法云寺编号为“宗场证字(冀)F010230006”,其中冀表河北、F表佛教、01为石家庄、023为无极县、0006为顺序号。显然,4位顺序号无法满足其他主体编码需要,且数字与汉字、字母混编不利于信息识别处理。

  中国人民银行机构信用代码编码规则:18位码依次为1位准入登记管理机构类别、2位组织机构类别、6位行政区划代码、8位顺序号、1位校验码。

  国家发改委国家统一信用代码编码规则:据悉,法人和其他组织统一社会信用代码建议方案为18位编码,从左至右依次为1位登记部门代码、1位机构类别代码、6位登记机关区划码、9位组织机构代码、1位校验码。

  我们认为,将组织机构代码嵌入18位编码,无异于人为增加一道前置审批,有违便民、快捷、低成本等商事制度改革本意,且组织机构代码本身有其无法克服的固有缺陷。

  找准国内外商事与非商事主体赋码依据。世界各国和地区名称代码(GB/T2659-2000):世界上200余个国家全部以3位阿拉伯数字赋码,如加拿大124、中国156、美国840等。

  组织机构类型(GB/T20091-2006):涵盖现实中各类主体,其中企业(含个体工商户,下同)为1、机关为3、事业单位为5、社团为7、其他社会组织为9。

  经济类型分类(GB/T12402-2000):所有市场主体类型均采用3位码,其中国有全资企业110、股份合作企业130、有限责任公司150、个体私营企业175等。

  行政区域代码(GB/T2260-2007):6位阿拉伯数字涵盖全国2000余个县(区)。

  中央机关、人民团体及其他机构代码(GB/T4657-2009):中央级机构、社团、单位均有3位代码,如中编办225、民政部314、国家工商总局414等。

  加快推进“一照一号”改革的关键在于,贯彻综合性改革原则与稳妥性改革宗旨,统筹考量自然人、商事与非商事主体统一编码需要,力求通过“一照一号”改革重塑政府办事流程、推动政府职能转变。

  在系统掌握上述各类编码办法及优缺点、基于现行法律框架与标准依据基础上,我市统筹考虑了商事与非商事主体统一社会信用代码编码需要,确定编办、民政、工商等部门作为“原始码”编码单位,其中编办负责机关和事业单位编码发证,民政部门负责社会团体及其他社会组织编码发证,工商部门负责企业等市场主体编码发证;其他单位作为编码应用部门,原则上不必重复编制“衍生码”,直接在各自系统内运用“原始码”对各类主体加以标识即可,从而逐步打破部门编码权垄断,进一步厘清政府权力边界。

  3月1日,我们建议市政府采用“1位机构类型+6位行政区划+3位机构代码+7位主体顺序号+1位校验码”18位编码规则,其中1位机构类型码可以涵盖自然人以外所有主体,6位行政区划可以涵盖全国所有县区,3位机构代码可以标示所有编码部门,7位顺序号足以包容县区千万级别主体数量,1位校验码用于证照防伪。

  上述编码规则获得国家发改委、国家工商总局及省工商局的支持。4月14日,宿迁市政府印发“一照一号”改革试点实施方案,同步启动商事市场主体与非商事法人及其他组织18位统一社会信用代码制度改革。

  为保证改革取得实效,宿迁市政府明确各涉及部门具体职责及完成时限,要求市工商局、市编办、市民政局、市司法局、市民族宗教局等分别负责市场主体、机关与事业单位、社会团体及其他社会组织、律师事务所、宗教场所等“一照一号”改革相关业务软件升级、改造与研发,质监、税务、卫生、食药监等代码运用部门完成各自应用系统升级改造,市委宣传部负责协调市内外改革宣传,市金融办、银监分局、人民银行负责协调各商业银行、保险公司、担保公司、小贷公司等金融机构认可使用“一照一号”,市公安局负责车辆登记中认可使用“一照一号”,从而实现全市范围内联动改革。

  同时,为保证改革稳步推进,宿迁市政府规定“一照一号”改革先适用于各类新设立或需变更主体,已领取的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社团法人证书等继续有效,并规定改革全面推广前因赴市外或省外办事仍需独立证照的,相关部门应予颁发。

  “一照一号”改革的核心在于研究制定具有较强科学性与可感化的统一编码规则,有利于各有权赋码单位在标准统一、公开透明的编码规则指导下,基层单位自主独立赋码。

  在系统研究与反复论证基础上,4月6日,宿迁市决定采用“1位机构类型+6位行政区划+2位登记机构代码+8位主体顺序号+1位校验码”的5码段18位编码规则。

  与建议方案相比,上述规则主要作出两点调整:3位机构代码压缩为2位,主要考虑“原始码”编码部门较少,同时便于7位顺序码扩容至8位;原农民专业合作社执照采用NA加以标识,为保证编码统一性,改用主体顺序号首位数字中的9标示农民专业合作社。

  各码段含义及要求分别为:1位机构类型赋码依据是GB/T20091-2006,分别用1标示企业类市场主体、3标示机关、5标示事业单位、7标示社会团体、9标示其他社会组织,可以涵盖自然人以外的所有主体类别;6位行政区划赋码依据是GB/T2260-2007,可以涵盖全国所有县区,如宿迁市、宿城区、宿豫区、沭阳县、泗阳县、泗洪县代码分别为321300、321302、321311、321322、321323、321324;2位登记机构代码依据为国家发改委《法人与其他组织统一社会信用代码》建议方案,分别用01标示编办、02标示民政、03标示工商、04标示司法、05标示宗教等“原始码”编码部门;8位主体顺序码依据为各“原始码”编码部门内部规则,如工商部门商事登记执行GS15-2006规则,以第1位标示主体类型(0-3内资、4-5外资、6-8个体工商户、9农民专业合作社),宗教登记部门以第1位标示宗教场所类型(1天主教、2基督教、3佛教、4道教、5伊斯兰教),第2-7位为计算机按登记时间赋予的顺序码;1位校验码采用ISO7064MOD11-10算法,由计算机产生1位数字校验码,以此判别证照真伪。

  我们认为,上述编码规则具有以下六大比较优势:可扩展性,可同时适用于商事主体与非商事主体,便于形成各类主体统一社会信用代码;直观性,将1位机构类型码置于首位,便于直观标示该主体区别于公民等自然人,可以涵盖所有商事与非商事主体;统一性,规则执行与法律解释公开统一,便于原始编码单位在开放透明规则指导下独立自主赋码;唯一性,18位编码全国唯一,任一商事主体与非商事主体只拥有一个标识号,其他代码使用部门不必另行编码;完整性,5码段可以完整标示任一主体性质(第1位数)、登记地(第2-7位)、登记机关(第8-9位)、登记顺序(第10-17位)、防伪码等相关内容;终身不变性,18位统一社会信用代码一经赋予,任何主体存续期间不因地址迁移、内外资转换、登记事项变更等发生变化,且注销后不再赋给其他主体,确保信用可查与源头可溯。

  按照上述规则,内资国有企业可赋码678,从左至右1标示市场主体,321302标示登记地宿城区,03标示工商机关发照,01234567标示内资企业顺序――总第10位分别用0-3标示内资、4-5标示外资、6-8标示个体、9标示农民专业合作社,8为校验码。外商投资企业可赋码567,321300标示宿迁市。个体工商户可赋码567,321322标示沭阳县。农民专业合作社可赋码567,321324标示泗洪县。机关之基层市场监管所可赋码695,3标示行政机关,321300标示登记地宿迁市,01标示编办发证,30000069标示顺序码――首位1标示党委机构、2标示人大机关、3标示行政机关、4标示政协机关,5为校验码。事业单位之学校、医院等可赋码234,5标示事业单位,321300标示宿迁市,01标示编办登记,10000123标示顺序码(1标示一级事业法人、2标示二级事业法人等)。社会团体之协会、学会等可赋码561,7标示社会团体,321302标示宿城区,02标示民政部门,00000256标示顺序码。其他社会组织之民办非企业单位可赋码789,9标示其他社会组织,321300标示宿迁市,02标示民政部门,10000678标示顺序号――首位1标示民办非企业单位。其他社会组织之基金会可赋码236,9标示其他社会组织,321323标示泗阳县,02标示民政部门,20000123标示顺序号――首位2标示基金会。其他社会组织之律师事务所可赋码827,9标示其他社会组织,321300标示宿迁市,04标示司法部门发证,10000982标示顺序号――首位1标示专职律所、2标示兼职、3标示公职等。其他社会组织之宗教场所可赋码235,9标示其他社会组织,321300标示宿迁市,05标示民族宗教部门登记,30000023标示顺序码――首位1天主教、2基督教、3佛教、4道教、5伊斯兰教等。志愿团体等其他社会组织可赋码564,9标示其他社会组织,321300标示宿迁市,02标示民政部门,90123456标示顺序码――首位9标示其他未列明组织。

  “一照一号”改革是一场政府自我革命,既需要基层自下而上的创新探索,更需要高层自上而下的顶层设计,从而形成改革合力、综合推进改革。

  一是因无国家授权确认,地方改革成果难以全国互认。加载“一照一号”的营业执照走出宿迁市就难以被认同,导致企业异地办理银行开户、车辆过户等业务时无法通过系统认证,迫使涉及部门新老规则与软件系统“双轨运行”,改革存在“回老路”可能。

  二是因上级联动改革尚未全面启动,地方涉及机构处于两难境地。宿迁市“一照一号”改革涉及的编办、民政、质监、税务、司法、信用办等机构的业务系统多由省级部门乃至国家部委统一开发,许多上级部门在没有同级政府或国务院授权情况下不愿改变编码规则、改造软件系统,导致部分新设或变更企业无法办理出口退税、专利申请等业务。

  三是因无上级源头整合,地方改革初衷难以实现。宿迁市“一照一号”改革初衷之一就是统一商事与非商事主体编码规则,构建统一社会信用代码体系,但由于统计、审计、信用办等机构信用识别系统对接改革未完成,导致信用信息数据割裂封闭等现象仍很突出,影响同一主体信息比对与数据处理质量和行政效率。

  破解上述难题,需要国家层面在及时总结地方经验的基础上,从政策调整、制度修订、法制完善等诸多方面为全国范围实现“一照一号”提供有力支撑。

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